從各地政府政策重心看，近兩年為實現“碳達峰”，節能減排領域的政策力度明顯更大，比如工信部今年要求壓降鋼鐵產量，多地嚴禁新增高耗能產能，可以說對于傳統周期行業的影響類似一輪供給側改革。

而能源替代也在同步推進，風電、光伏等有望在未來五年迎來加速發展期，但由于目前新能源產業仍在成長期，能源替代或將在更長的時間維度上發揮作用。新能源汽車的加速發展則主要從幾個較發達省份開始，逐步拓展到更多地區。

相比之下，技術升級才是長期實現目標的關鍵，但從政策上看，布局仍在初期，需要進一步加大政策出臺的速度和力度。

隨著習近平主席在去年9月提出了我國的“碳達峰”、“碳中和”目標，綠色低碳成為了當前的熱點話題，預計也將在未來很長一段時間里成為影響我國經濟、工業、生活發展的重要因素。作為我國“十四五”的重點工作之一，各部委和地方已經開始緊鑼密鼓出臺政策，對未來的碳達峰、碳中和工作制定目標與具體規劃。本文整理了重點部委和地區的相關政策，希望在進一步理解“碳中和”時能做到有跡可循。

1 部委和地方緊鑼密鼓出政策

包括生態環境部、能源部、工信部、央行等多部委多領域均為實現“碳達峰、碳中和”目標加緊制定行動方案。生態環境部印發的《指導意見》中提出，要鼓勵推動能源、工業、交通、建筑等重點領域以及鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等重點行業制定相關目標及行動方案。對此，工信部提出將壓縮粗鋼產量，確保粗鋼產量同比下降；研究水泥行業碳排放現狀與問題，分階段提出相應技術及政策措施。國家能源局則提出加快風電光伏發展，穩步推進水電核電建設，大力提升新能源消納和儲存能力等。

毫無疑問，隨著“碳中和”元年的開啟，還有更多政策正在路上。比如根據證券日報網，生態環境部國家氣候戰略中心戰略規劃部主任柴麒敏日前表示，正在加緊編制的碳達峰行動方案，將提出地方達峰主要政策與行動，開展部門和行業達峰行動。從預期來看，我們認為各個政策口可能還會密集地出臺相關政策，從能源、產業、交通、建筑等領域共同推進。

相較之下，地方政策出臺的腳步也并不落后。事實上，在各地方召開的兩會中，基本都將實現“碳達峰、碳中和”列為未來的重點工作，并在政府工作報告中進行了相應部署。

具體來看，在時間規劃上，經濟較發達地區對碳達峰的實現時間提出了更高要求。上海和海南都提出要在2025年提前實現碳達峰，江蘇和廣東也計劃在全國目標之前率先達峰。另外還有部分省份按照目標分解的思路，對不同城市劃定了不同的時間目標，比如福建提出“支持廈門、南平等地率先達峰”。

從實現路徑看，部委和地方為實現“碳中和”目標制定的重點任務集中在五大方面。首先，面對“碳達峰、碳中和”目標，中央經濟工作會議指出要“加快調整優化產業結構、能源結構”。就目前來看，節能減排和能源替代也是地方實現“碳達峰”的兩大抓手。節能減排工作可以深入到制造業、建筑業等諸多產業的方方面面，政策中提到比較頻繁的包括嚴控高耗能產業、落實階梯電價、提高綠色建筑比例等等；能源替代則主要通過發展清潔能源、限制煤炭等方式實現。此外，技術升級、健全配套以及生態碳匯也是許多省份布局“綠色低碳”的重要方向。

1.1 節能減排

節能減排是當前我國實現碳中和目標的最重要、最經濟的手段。其中壓減高耗能行業產量、調整生產結構是主要的實現方式，從這個層面上講，我們認為“碳中和”將帶動周期行業展開新一輪的供給側改革。

作為制造業31個門類中碳排放量最大行業，鋼鐵產量的壓降成為今年“碳中和”行動中的較明確目標。在2020年12月28日召開的全國工業和信息化工作會議上部長肖亞慶表示，“要圍繞碳達峰、碳中和目標節點，實施工業低碳行動和綠色制造工程。鋼鐵行業作為能源消耗高密集型行業，要堅決壓縮粗鋼產量，確保粗鋼產量同比下降。”2月8日，工信部發表文章《繼續奮斗勇往直前開啟鋼鐵行業高質量發展新征程》，進一步強調要“確保2021年全國粗鋼產量同比下降。”

在全國的號召下，重點地區迅速跟上腳步。唐山在3月初發布了《3月份大氣污染綜合治理攻堅月方案》，提出3月10日前要“關停燕山鋼鐵、唐鋼不銹鋼、華西鋼鐵、榮信鋼鐵共7座450立方米高爐”、“關停新寶泰鋼鐵全部生產設備”等。此后，唐山進一步出臺《關于唐山市鋼鐵行業企業限產減排措施的通知》，要求7家鋼鐵企業3月20日0時至6月30日24時執行限產50%的減排措施；7月1日0時至12月31日24時執行限產30%的減排措施。其余16家鋼鐵企業，3月20日0時至12月31日24時執行限產30%的減排措施。直接對全年鋼鐵行業排放情況作出約束。

除鋼鐵之外，各地對電解鋁、燒堿、水泥、甲醇等高耗能產業的監管和限制措施也正提上日程。例如，內蒙古表示若非必要，2021年起不再審批20種高耗能產業的新增產能項目；山東在2月22日政府新聞發布會上則提出，將對高耗能行業分類劃定加嚴“標準線”，對達不到標準的產能限期關停，加速落后產能市場出清。

除了直接壓降、禁止新增產能外，差別電價改革也是多個省份進一步收緊碳排放的重要措施。比如，江蘇直接對鋼鐵企業進行電價調整。20年10月，江蘇印發《關于對鋼鐵企業實施超低排放差別化電價政策的通知》明確，自2021年1月1日至2025年12月31日，對全省未按國家及省鋼鐵行業超低排放改造要求完成“有組織排放、無組織排放、清潔方式運輸”全流程超低排放改造和評估監測的鋼鐵企業，以及改造后未達到超低排放要求的鋼鐵企業，生產用電價格在現行目錄銷售電價或市場交易電價的基礎上，實行分階段分層次加價。

再比如，內蒙古2月4日發布《調整部分行業電價政策和電力市場交易政策》：繼續對電解鋁、水泥、鋼鐵行業執行階梯電價政策；嚴格按照國家規定對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉8 個行業實行差別電價政策。

甘肅省2月24日發布《高耗能行業執行差別電價管理辦法通知》，要求2021 年3 月31 日前完成本地區首次執行差別電價企業確認工作。對鋼鐵、鐵合金、電解鋁、鋅冶煉、電石、燒堿、黃磷、水泥等八個高耗能企業，按照允許類、限制類、淘汰類，執行差別化電價。

除了對制造業部門碳排放提出要求外，建筑業也是重要的壓降對象。根據2020年7月住建部等七部門發布的《關于印發綠色建筑創建行動方案的通知》，到2022年，當年城鎮新建建筑中綠色建筑面積占比達到70%；裝配化建造方式占比穩步提升，綠色建材應用進一步擴大。

在住建部行動方案的框架下，各地也均結合自身條件進一步細化了具體目標，比如山東在2021年住房城鄉建設會議上，明確提出“全年新增綠色建筑8000萬平方米，新開工鋼結構裝配式住宅100萬平方米。”；河北省要求，2021年，“全省城鎮新建綠色建筑占比將達90%以上”。

1.2 能源替代

站在當前的時點看，要加快減少碳排放，去除周期行業過剩產能是短期可行高效的選擇。但新能源行業目前仍處生命發展周期中的成長期，隨著行業走向成熟和擴張，能源替代將有望在中長期成為我國減少碳排放的第一驅動力。

首先，對于減少煤炭消費的重要難題，不少省份立下了“軍令狀”。比如，煤炭大省山西在政府工作報告中強調了要“推動煤礦綠色智能開采，推進煤碳分質分級梯級利用，抓好煤碳消費減量等量替代。”；浙江提出目標，“非化石能源占一次能源比重提高到20.8%，煤電裝機占比下降2個百分點”；山東直接要求“2021年，煤炭產量穩定在1.1億噸左右”；上海則在“十四五規劃中”提出，“研究推進吳涇煤電等容量異地替代”。

而新能源的發展已經成為了各省近年來的重點工作。在各省披露的2021年政府工作報告中有超過10個省市把發展新能源作為2021年的工作重點內容。比如遼寧指出要“科學編制并實施碳排放達峰行動方案，大力發展風電、光伏等可再生能源，支持氫能規模化應用和裝備發展。”；廣東“加快調整優化能源結構，大力發展天然氣、風能、太陽能、核能等清潔能源，提升天然氣在一次能源中占比。”；吉林“加快風電、光伏制氫產業化、規模化應用。推動新能源裝備制造企業落地，形成產業集群。”等等，海南更是直接要求“清潔能源裝機比重提升至70%，實現分布式電源發電量全額消納。”

而在最高行動綱領的指導下，多地的清潔能源細化工作方案也陸續出臺，尤其是資源稟賦天然具有優勢的地區。山西省早在20年11月和12月就先后發布《山西省風電裝備制造業發展三年行動計劃（2020-2022年）》和《山西省光伏制造業發展三年行動計劃（2020-2022年）》；遼寧也已制定出到2025年風電項目和光伏發電項目的建設工作方案。

與消費端更為相關的新能源汽車發展，也是各地十四五計劃、政府工作報告中的重點內容。比如上海在“十四五規劃”中明確“到2025年本地新能源汽車產值占汽車行業比重達到35%以上。”；北京的“十四五規劃”中制定目標為“推動存量燃油汽車更新為新能源汽車，到2025年，全市新能源汽車累計保有量力爭達到200萬輛。優化充換電基礎設施布局，加快推進氫能源汽車加氫站規劃建設。”；江西省兩會報告中提出“加快充電樁、換電站等建設，促進新能源汽車消費”；海南要求“推廣清潔能源汽車2.5萬輛，啟動建設世界新能源汽車體驗中心。”等等。

部分發達地區先行一步，發布新能源汽車產業具體發展計劃。上海明確到2025年，本地新能源汽車年產量超過120萬輛，產值突破3500億元，占全市汽車制造業產值35%以上；浙江的目標則是，到2025年，實現新能源汽車整車產量占全國比重達到15%左右；北京更是率先制定計劃推廣更為清潔、高效的氫燃料電池汽車。

1.3 技術升級

要實現碳中和，除了節能減排、能源替代等降低碳排放的做法外，還需要增加碳吸收，也就是增加碳匯、發展碳捕集和封存技術等，最終實現碳排放和吸收量的平衡。事實上，短期來看，依靠減少碳排放能夠更快實現“碳達峰”，而中長期來看，要實現“碳中和”的目標，增強碳吸收能力才是關鍵。因而地方政府更需要提前布局，在更長的時間維度里通過科技賦能向最終目標邁進。

內蒙古自治區科技廳與自治區能源局在今年1月召開協同合作座談會并簽署雙方建立協同工作機制協議。協議雙方進一步加強頂層設計，共同提出大規模儲能、氫能、碳捕集封存利用等領域前沿技術攻關落實方案，并組織實施。海南則直接在政府工作報告中提到了，“十四五”期間海南將“實施碳捕集應用重點工程”。部分企業，如國家電網的碳達峰、碳中和行動方案也指出，要“推動氫能利用，碳捕集、利用和封存等技術研發”。

此外，推動數字化信息化技術在節能、清潔能源領域的創新融合，也能夠有效提升減排效率。山西已在政府工作報告中提出“開展能源互聯網建設試點”。2月2日，山西省朔州市就原則同意《朔州市能源互聯網試點建設方案（草案）》。天津更是先行一步，濱海能源互聯網綜合示范區在去年底已全面進入建設階段。

而除了傳統行業的數字化，科技企業也陸續做出了氣候承諾。比如，騰訊在今年1月宣布啟動碳中和規劃。“騰訊也已加快推進碳中和規劃。我們還將加大探索以人工智能為代表的前沿科技在應對地球重大挑戰上的潛力，大步推進科技在產業節能減排方面的應用。”

1.4 生態碳匯

另外，提升生態碳匯能力，也可以增加碳吸收。具體來說，就是要不斷增加森林面積和蓄積量，增強綠地、湖泊、濕地等自然生態系統的吸碳固碳能力。對此，部分省份也已提出了植樹造林、生態修復等目標，比如北京在《政府工作報告》中提出“十四五”要使森林覆蓋率達到45%，平原地區森林覆蓋率達到32%”；遼寧在《政府工作報告》中稱要“營造林202萬畝，提升森林生態系統碳匯能力，實施山水林田湖草修復治理，全面推行林長制，加強生態環境整體保護、系統修復和綜合治理。”等。

1.5 健全配套

此外，還有部分省份在政府工作報告中提到加快建設碳交易市場。我們認為，要更好地實現“碳中和”目標，搭牢碳中和配套設施，推動并完善碳交易市場、輸電設備等基礎設施建設，也是不可或缺的。

全國碳交易將于6月底前啟動。2017年12月，國家發展改革委與9省市政府簽署了全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設和運維工作的合作協議，明確由上海市牽頭承擔全國碳交易系統建設，目前各項工作正在緊張有序開展過程中，計劃于2021年6月底前啟動全國碳交易。

多地明確將加快碳交易市場建設。2月1日，生態環境部頒布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》正式施行，宣告了中國碳市場進入“第一個履約周期”。目前我國的碳交易試點中，上海、天津、湖北、重慶在2021年政府報告中均提及要加快碳排放權交易市場建設，廣東則強調深化碳交易試點。同時天津在2020年新修訂《碳排放權交易管理暫行辦法》，將進一步嚴格對于碳交易市場的管理。

國家電網發布行動方案，將完善輸電設備建設以適應能源結構的優化。3月1日，國家電網公司發布“碳達峰、碳中和”行動方案，該方案提到將加強輸電通道建設，提升已建輸電通道利用效率，推動建立跨省區輸電長效機制，優化送端配套電源結構，提高輸送清潔能源比重。國網規劃，到2025年，公司經營區跨省跨區輸電能力達到3.0億千瓦，輸送清潔能源占比達到50%。

2. 我國碳中和推進路線特點

總結各地各部門出臺的政策來看，碳中和在我國的推進將呈現出以下的特點：

首先，碳中和作為全國性的中長期的重要工作目標，在推進上必然存在節奏的前后。從各地政府政策重心看，近兩年為實現“碳達峰”，節能減排領域的政策力度明顯更大，比如工信部今年要求壓降鋼鐵產量，多地嚴禁新增高耗能產能，可以說對于傳統周期行業的影響類似一輪供給側改革。而能源替代也在同步推進，風電、光伏等有望在未來五年迎來加速發展期，但由于目前新能源產業仍在成長期，能源替代或將在更長的時間維度上發揮作用。新能源汽車的加速發展則主要從幾個較發達省份開始，逐步拓展到更多地區。相比之下，技術升級才是長期能不能實現目標的關鍵，但從政策上看，布局仍在初期，需要進一步加大政策出臺的速度和力度。

其次，由于各地區的碳排放現狀差異較大，各省乃至各城區預計將分批次、分行業實現目標。比如上海、海南、江蘇等地宣布，要在全國計劃表前率先實現碳達峰；而北京的十四五目標已提前定位為“碳排放穩中有降”；天津則提出推動鋼鐵等重點行業率先達峰和煤炭消費盡早達峰；還有部分省份，如福建已經開始探索試點先行，要求部分城市率先實現碳達峰。

再者，受資源稟賦以及產業結構等多重因素差異的影響，各省當前的政策重心也各有不同。比如，煤炭大省山西大量筆墨著色在煤炭行業，抓好煤炭消費是其當前的“碳達峰”行動重心；東北地區則擁有一定資源優勢，也較早地為風電光伏行業發展定下具體發展目標；汽車消費大省北京、上海等均制定了更細化的新能源汽車行業實踐方案，甚至開始推廣氫燃料汽車；浙江則是首個提出“開展低碳工業園區建設和零碳體系試點”的省份等等。